“城市病”，病不在物而在人

袁牧  清華大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)、總規(guī)劃師

經(jīng)濟(jì)的變局中，城市的發(fā)展起落不定，一些曾經(jīng)擁有輝煌歷史和重要政治經(jīng)濟(jì)地位的城市，現(xiàn)在卻“泯然眾城矣”；與此同時(shí)，另一些城市正在依托新的經(jīng)濟(jì)引擎，步入發(fā)展的快車道。未來(lái)的城市規(guī)劃要遵循哪些原則？怎樣才能留住人？房?jī)r(jià)不斷上漲對(duì)城市的良性發(fā)展有什么影響？如何應(yīng)對(duì)“城市病”？基于此，思客對(duì)清華大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)袁牧進(jìn)行了獨(dú)家專訪，本文根據(jù)采訪內(nèi)容整理而成。

城市規(guī)劃需要真正意義上的公眾參與

 思客：

城市的發(fā)展需要規(guī)劃設(shè)計(jì)，目前國(guó)內(nèi)城市規(guī)劃水平不一，您作為城市規(guī)劃設(shè)計(jì)方面的專家，覺(jué)得城市的規(guī)劃設(shè)計(jì)要遵循哪些原則？

袁牧：

我們的城市有幾個(gè)問(wèn)題，要么千篇一律，要么有很多奇奇怪怪的建筑。這里面涉及到的恐怕不是單純的規(guī)劃問(wèn)題。

首先，一個(gè)城市在形成和發(fā)展的過(guò)程中，規(guī)劃所起的作用是有限的，更多在于城市決策者對(duì)于城市發(fā)展所做的每個(gè)決策，以及決策的過(guò)程與方式。所以說(shuō)一個(gè)城市是否美，很大程度上取決于這個(gè)城市所有群體的審美價(jià)值觀。我們現(xiàn)在很遺憾的看到，目前整個(gè)中國(guó)社會(huì)的審美能力是普遍偏低的，很多人并沒(méi)有太多這方面的修養(yǎng)和熏陶。所以說(shuō)，一個(gè)城市能否尋求到一種自由的美，是全社會(huì)的責(zé)任，而不是某些專家或者某些個(gè)體、精英的責(zé)任。

再者，城市規(guī)劃自身確實(shí)面臨了很多問(wèn)題，所以城市規(guī)劃也一定要改革。中國(guó)的城市規(guī)劃跟世界其他地方不太一樣。中國(guó)現(xiàn)今所沿用的城市規(guī)劃是從五十年代開(kāi)始的，當(dāng)時(shí)是學(xué)習(xí)了蘇聯(lián)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系之下的城市規(guī)劃，我們的城市規(guī)劃還有規(guī)劃的空間，城市規(guī)劃所做的工作，實(shí)際上是在國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃框架之下，為國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供并配置空間資源，是在一個(gè)大的原則指導(dǎo)之下去做的。

目前，對(duì)于城市規(guī)劃所做的很多改革工作是基于如何能夠更好的契合市場(chǎng)的發(fā)展。我們希望中國(guó)的城市規(guī)劃能從過(guò)去服從于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃之下的，一個(gè)自上而下的計(jì)劃指導(dǎo)體系，逐漸演變成為一個(gè)在全社會(huì)共識(shí)之下的城市發(fā)展公共政策體系。

另外，一個(gè)城市是全體市民的城市。作為一個(gè)城市規(guī)劃經(jīng)營(yíng)單位，應(yīng)該為全體市民的利益著想，任何一個(gè)城市規(guī)劃都應(yīng)當(dāng)是大多數(shù)市民認(rèn)可的。在城市規(guī)劃的制定和實(shí)施的過(guò)程當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)具有真正意義上的公眾參與。

為什么叫真正意義上的公眾參與呢？我們知道現(xiàn)在的城市規(guī)劃有很多公眾參與的內(nèi)容，比如說(shuō)，規(guī)劃是要公示的。在公示的過(guò)程中，大家可以提意見(jiàn)，但是這些意見(jiàn)，有多少的分量，是否被采納，或者說(shuō)人們有什么樣的正常渠道可以提出意見(jiàn)，其實(shí)是沒(méi)有一個(gè)真正的原則的。這種情況下就需要對(duì)公眾參與做一個(gè)真正的界定，也就是說(shuō)什么才能夠代表公眾的利益，是個(gè)體，某些群體，還是公眾群體的代表？群體代表的發(fā)言權(quán)是多少，他們參與決策的權(quán)重是多少，議事規(guī)則是什么？只有明確了這些，才能構(gòu)建一個(gè)真正意義上的公眾參與，真正做出一個(gè)代表全體市民利益的城市規(guī)劃，并且將其實(shí)施。

 房?jī)r(jià)上漲影響城市活力，不利于中小城市發(fā)展

 思客：

現(xiàn)在多個(gè)二線城市出現(xiàn)了限購(gòu)的政策，相比于剛性需求，很多購(gòu)房者是為了投資，您如何看待這一現(xiàn)象？這樣的上漲是否會(huì)影響城市的良性發(fā)展？

袁牧：

房?jī)r(jià)上漲毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)對(duì)城市產(chǎn)生影響。第一，城市的貧富分化會(huì)日趨嚴(yán)重。手里有房的和沒(méi)房的人，掌握的資本和收入差距會(huì)越來(lái)越大，這加速了人群的分化。分化讓城市空間上的差異性逐漸變大，一些人住進(jìn)已有的高檔社區(qū)，而同時(shí)，城中村、貧困人口聚居區(qū)會(huì)越擴(kuò)越大，并在人口上不斷積聚。

第二，會(huì)對(duì)城市活力產(chǎn)生影響。一個(gè)城市的活力實(shí)際上源于這座城市的年輕人，如果房?jī)r(jià)一直高漲，會(huì)阻礙大量有活力的年輕人進(jìn)入城市。

第三，房?jī)r(jià)的影響會(huì)波及全國(guó)，不利于中小城市的發(fā)展。這一次的房?jī)r(jià)提升其波及范圍已經(jīng)從過(guò)去的一線城市發(fā)展到二線城市，將來(lái)還可能向三線城市發(fā)展。北上廣這樣的超大城市，實(shí)際上掌握了比中小城市更多的資源，而我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很大程度上依賴于這種資源的掌控。因此，對(duì)于特大城市來(lái)說(shuō)，它的活力雖然會(huì)下降，但是由于資源而產(chǎn)生的城市動(dòng)力還在，所以大量的人口還是會(huì)涌入這些超大城市，造成現(xiàn)在的超大城市越來(lái)越大，越來(lái)越掌控資源和城市發(fā)展動(dòng)力。相反，二三線城市以及中小城市所能獲得的資源會(huì)越來(lái)越少，城市活力越來(lái)越低，超大城市與中小城市之間的差距也會(huì)越來(lái)越大。

 “城市病”，病不在物而在人 

 思客：

現(xiàn)在我們?cè)谙硎艹鞘邪l(fā)展成果的同時(shí)，“城市病”也在困擾著很多人，您認(rèn)為我們應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)？

袁牧：

從規(guī)劃角度來(lái)理解城市病是非常好理解的，歐洲在十九世紀(jì)快速的城市化過(guò)程中，也有過(guò)和我們一樣的問(wèn)題，用了很長(zhǎng)時(shí)間來(lái)解決。

所謂的“城市病”，是在快速城市化的過(guò)程當(dāng)中，首先進(jìn)行了“物”的城市化，也就是說(shuō)做了城市化的空間準(zhǔn)備、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)備和人口的集聚。實(shí)際上這種人口集聚和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)備無(wú)論是對(duì)環(huán)境，還是對(duì)城市品質(zhì)、城市生活、城市公共服務(wù)都會(huì)帶來(lái)非常大的沖擊。我們?cè)谶^(guò)去三十年“物”的城鎮(zhèn)化當(dāng)中，從政策角度沒(méi)有過(guò)多地考慮人的因素，而更多考慮的是“物”的因素。因此，中央也在未來(lái)的城鎮(zhèn)化要求中提出了對(duì)于“人”的要求，要以人為本，但是具體怎樣以人為本，還是目前大家討論的問(wèn)題。

另外，應(yīng)該如何看待城市市民，也是我們要解決的問(wèn)題。我們過(guò)去認(rèn)為擁有城市戶口才叫城市市民，可是如今我們有大量沒(méi)拿到城市戶口的人同樣生活在城市，同樣需要享受城市的公共服務(wù)，如果城市無(wú)法提供，那這就是一種城市病。這種情況下，這些人以什么樣的方式成為真正的市民，是未來(lái)城市化當(dāng)中應(yīng)當(dāng)關(guān)注的問(wèn)題。

“城市病”的解決涉及到城市公共資源配置，以及如何服務(wù)每個(gè)城市市民的問(wèn)題。在這個(gè)層面上，決策變得極為重要。我們?cè)撔纬墒裁礃拥某鞘袥Q策體系，市民在其中能夠起到多大的作用，這又涉及到公民參與的問(wèn)題。我認(rèn)為，未來(lái)的城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)是政府、市民與市場(chǎng)三方在達(dá)成了共同的城市價(jià)值認(rèn)識(shí)的情況下，共同制定、實(shí)施公共政策的過(guò)程。

任何一個(gè)城市的城市問(wèn)題都不是自己能獨(dú)立解決的。我認(rèn)為，我們的城市群應(yīng)當(dāng)在一定程度上突破現(xiàn)有的城市壁壘，形成一系列的區(qū)域政策和區(qū)域共識(shí)。例如北京的污染問(wèn)題，它不僅僅是北京獨(dú)立造成的，污染的解決需要更大范圍的區(qū)域協(xié)調(diào)才行。

 老城發(fā)展要尋找新動(dòng)力、激發(fā)城市活力

 思客：

隨著城市的發(fā)展，新城正在一步步擴(kuò)張，而老城區(qū)也出現(xiàn)了一系列難點(diǎn)問(wèn)題。在新的城市規(guī)劃中，上海、廣州都是在原有老城區(qū)的基礎(chǔ)上進(jìn)行建設(shè)的，您覺(jué)得在老城的建設(shè)中我們要注意哪些問(wèn)題？

袁牧：

這是一個(gè)關(guān)于存量和增量的問(wèn)題。我們過(guò)去強(qiáng)調(diào)發(fā)展城市新城，而未來(lái)的發(fā)展則更多關(guān)注城市已有空間。我們城市發(fā)展的空間總量實(shí)際上已經(jīng)滿足了我們過(guò)去若干年內(nèi)城市化人口需要的土地總量，但是這個(gè)問(wèn)題應(yīng)該分別對(duì)待，對(duì)于某些發(fā)展快，城市動(dòng)力充沛的城市來(lái)說(shuō)，這種空間還是不夠的；而對(duì)于沒(méi)有太多城市動(dòng)力而空間上又過(guò)度增長(zhǎng)的城市來(lái)說(shuō)，我們?cè)谶^(guò)去的規(guī)劃里給予了它過(guò)多的發(fā)展，但這種發(fā)展并沒(méi)有人口的支撐，所以在發(fā)展總量上出現(xiàn)了區(qū)域上的不均衡。

當(dāng)然，老城作為城市發(fā)展的精神內(nèi)核，也是新的城市規(guī)劃重點(diǎn)要考慮的問(wèn)題，這主要包含以下幾個(gè)方面：

第一，要解決老城的宜居性問(wèn)題。目前中國(guó)城市的老城，更多是在過(guò)去半個(gè)世紀(jì)中建成的，并沒(méi)有太多的歷史遺存，而這半個(gè)世紀(jì)的快速建設(shè)，實(shí)際上是基于一些并不宜居的思想理念和城市發(fā)展思路，例如街道的劃分、城市功能區(qū)的劃分等。

有的人認(rèn)為老城就應(yīng)該復(fù)古，其實(shí)這是一種錯(cuò)誤的說(shuō)法。因?yàn)楣糯某鞘写淼氖枪糯纳罘绞?，而我們現(xiàn)在的城市擁有了新的生活方式，因此這樣的體系是無(wú)法套用到現(xiàn)在的。

第二，要解決老城的發(fā)展動(dòng)力問(wèn)題，要解決如何讓老城發(fā)揮出自身的價(jià)值，讓在老城生活的人能夠發(fā)展的問(wèn)題。即使是老城也應(yīng)當(dāng)有自己的產(chǎn)業(yè)，我們現(xiàn)在說(shuō)老城不能搞工業(yè)，那么不做工業(yè)我們可不可以發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)或者別的？在未來(lái)的城市發(fā)展中，每個(gè)城市都應(yīng)該解答這個(gè)問(wèn)題。

第三，要解決老城城市活力的問(wèn)題。一個(gè)城市的活力在于它的復(fù)雜與混合，過(guò)去的老城是能做到這一點(diǎn)的，未來(lái)的老城通過(guò)不斷的更新，它的復(fù)雜性和混合性會(huì)被消滅，原有的活力就會(huì)慢慢的消失。

 未來(lái)的宜居城市是什么樣子？

 思客：

城市是否宜居已經(jīng)成為人口流動(dòng)的一大因素，您覺(jué)得一座城市有哪些好的因素可以留住人？

袁牧：

首先，一個(gè)好的城市要有好的政策，要善待所有居民。因?yàn)槊總€(gè)市民無(wú)論貧富，無(wú)論男女，都是這個(gè)城市建設(shè)的一份子。

第二，一個(gè)好的城市要有開(kāi)放性和包容性，只有這樣，人們才會(huì)有更大的空間從事自己所希望從事的職業(yè)，才能夠生活在自己所期望的氛圍之中，擁有自己所應(yīng)該擁有的生活。

第三，一個(gè)好的城市應(yīng)當(dāng)是一個(gè)多元并存的城市。不同的生活形態(tài)、文化形態(tài)、產(chǎn)業(yè)形態(tài)可以并存，這樣這座城市才能有更大的兼容性，才會(huì)有更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展前景。當(dāng)一個(gè)城市只被某一樣特質(zhì)所充斥的時(shí)候，這種城市在發(fā)展的過(guò)程當(dāng)中是單調(diào)的，未來(lái)的發(fā)展也有可能充滿了變數(shù)。

最后，一個(gè)好的城市應(yīng)當(dāng)提供充足的、良好的、完備的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。政府對(duì)于這一點(diǎn)是有責(zé)任的，而且還要做到有預(yù)見(jiàn)性，不能朝令夕改。