改造城中村的過程就是數(shù)千萬老百姓實(shí)現(xiàn)美好人居的過程,然而也有許多“漂”在大城市的年輕人擔(dān)心,改造后房租上漲,他們租不起。有專家認(rèn)為,“包容性”成為城中村改造的內(nèi)在邏輯,這是“因?yàn)榘菪愿脑斓暮诵幕蛘咦顬榫o迫的要素,就是居住在這里的這群人在城市中最基本的需求——安全、有尊嚴(yán)和可負(fù)擔(dān)地居住”。
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一層樓18戶租戶共用一個(gè)廚房、兩個(gè)自來水龍頭,這是中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任葉裕民近期在一個(gè)城中村看到的景象,這也讓一直研究城中村改造問題的她進(jìn)一步感覺到城中村改造的緊迫性。
“城中村可以說是深圳居住空間的‘半邊天’?!北本┐髮W(xué)深圳研究生院城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)學(xué)院副教授、超大城市空間治理政策模擬社會(huì)實(shí)驗(yàn)中心主任仝德看到,過去一段時(shí)期,深圳的城中村改造開展得轟轟烈烈,取得了一定的成果,但也有一些片區(qū)延續(xù)了大拆大建的城中村改造模式,問題凸顯。
城中村改造是改善民生之需,是推動(dòng)樓市發(fā)展的新發(fā)力點(diǎn),也是拉動(dòng)內(nèi)需的重要?jiǎng)恿Α?0月14日,中國城市百人論壇2023秋季論壇暨中國式現(xiàn)代化與超大特大城市城中村改造跨界研討會(huì)在京召開,來自相關(guān)部門、學(xué)界以及產(chǎn)業(yè)界的多位專家、學(xué)者、產(chǎn)業(yè)推動(dòng)者共同探索具有中國特色的超大特大城市城中村改造理論、模式、方法、路徑。
新的城中村大規(guī)模改造時(shí)代來了
城中村是很多在北、上、廣、深等超大特大城市打拼的新市民、青年人以及外來務(wù)工者的第一個(gè)“落腳點(diǎn)”,低租金、上班近的優(yōu)勢(shì)讓他們留在這座城市少了一份壓力,也多了一分希望。
“外來人口低成本生活的社區(qū)”——這是北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城市更新規(guī)劃所主任、工程師游鴻在調(diào)查中,用來形容城中村最核心的關(guān)鍵詞。事實(shí)上,他更愿意將城中村稱呼為“跨界村”,在他看來,相比仍然是二元對(duì)立的城中村概念,“跨界”可能更能體現(xiàn)這類城中村的特點(diǎn),人跨越了城鄉(xiāng)的邊界,地域跨界了城鎮(zhèn)化的邊界。并且,當(dāng)下這些城中村正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)折巨變的關(guān)口。
“地鐵坐到頭,回到村里頭?!边@一現(xiàn)象在北京并不鮮見。游鴻去過北京不少城中村,包括昌平沙河于辛莊。這里住了近7萬名流動(dòng)人員,不少在中關(guān)村工作的IT人員對(duì)這里并不陌生,尤其是一些剛工作的年輕人。他看到,在這里,居民步行10分鐘可達(dá)地鐵,最便宜的出租屋800元/月,繁華的商業(yè)街和夜市晚上11點(diǎn)不打烊,打工人花14元可以吃頓飽飯,一個(gè)人每月花費(fèi)2500元-4000元可以解決衣食住行的全部需求,這對(duì)于收入不過萬的人來說很有吸引力。
多位專家都談到了城中村在過去幾十年城市化進(jìn)程中發(fā)揮的重要作用。葉裕民認(rèn)為,城中村長期為新市民提供了低成本的居住空間,是我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程中的一個(gè)重要支撐,其歷史作用巨大,它的功能在未來很長時(shí)間還將延續(xù)。只是當(dāng)前城中村的人居環(huán)境、社會(huì)狀態(tài)和空間格局,已經(jīng)不能滿足新時(shí)代共同富裕和人民美好生活的需求,因此需要更新和改造。
葉裕民指出,總體來看,城中村呈現(xiàn)“三低兩高”的特征,“三低”是指土地利用效率低、產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平低和居民收入水平低,“兩高”是犯罪率高、無證建設(shè)比例高。從微觀來看,城中村呈現(xiàn)出公共衛(wèi)生安全隱患大,房屋安全、消防安全隱患多,配套設(shè)施比較落后,人居環(huán)境比較差,“住房貧困”比例比較高,社會(huì)治理比較難等一系列問題,亟需改造,“城中村問題仍然在積累”。
在葉裕民看來,當(dāng)前正在進(jìn)入一個(gè)新的城中村大規(guī)模改造時(shí)代。
近一段時(shí)間,多位學(xué)者對(duì)北京、上海、深圳、重慶、廣州、成都、武漢、東莞8座超大特大城市的“城中村”進(jìn)行了初步畫像。葉裕民介紹,據(jù)初步摸底,這8座城市共有4400余個(gè)城中村,建設(shè)用地面積3500多平方公里,初步統(tǒng)計(jì)到居民5550余萬人,其中,非戶籍人口為3470余萬人。葉裕民表示,這些數(shù)據(jù)待進(jìn)一步校對(duì),但是城中村的居住人口或?qū)⑦M(jìn)一步增加。
當(dāng)前,多地正在開展配套政策制定、摸清城中村底數(shù)、編制改造項(xiàng)目方案等工作。住建部城中村改造信息系統(tǒng)投入運(yùn)行兩個(gè)月以來,已入庫城中村改造項(xiàng)目162個(gè)。
這是一張更難的“考卷”
城中村改造是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工作,涉及主體多,各方利益協(xié)調(diào)難度大,改造耗時(shí)長。在過去幾十年的改造實(shí)踐中,不少城中村發(fā)生了翻天覆地的變化。然而,在不同地區(qū),“改不動(dòng)”“改不起”“改不完”的問題仍然不同程度地存在。
其中,“改不動(dòng)”是指在諸多城中村改造項(xiàng)目中,相關(guān)部門與利益相關(guān)方協(xié)商不夠或者不到位,利益相關(guān)方?jīng)]能達(dá)成共識(shí),遇到阻力。隨著城中村改造的發(fā)展,相關(guān)部門主動(dòng)與利益相關(guān)方加強(qiáng)協(xié)商,居民意識(shí)發(fā)生轉(zhuǎn)變,逐漸由“要我改”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙摹?,城中村改造的問題則開始更多聚焦于“改不起”。一方面是一些城中村可改造的利潤空間有限,無法籌集到充足資金;另一方面,有的城中村在改造過程中,由于多種因素導(dǎo)致成本攀升,改造后的房子價(jià)格較高,普通居民住不起,商家租不起,沒人“埋單”,發(fā)展不可持續(xù)?!案牟煌辍币环矫媸侵赋侵写宕媪课锤耐辏硪环矫?,則是城中村改了,但出現(xiàn)“春風(fēng)吹又生”的情況。
新一輪城中村改造如何適應(yīng)新形勢(shì)下房地產(chǎn)市場(chǎng)的需要,讓城中村“改得動(dòng)”“改得起”“改得完”?
中國人民大學(xué)黨委副書記、紀(jì)委書記吳付來認(rèn)為,要揚(yáng)棄傳統(tǒng)排斥性城中村改造模式,建構(gòu)包容性城中村改造機(jī)制,積極穩(wěn)步推動(dòng)城中村改造和保障性租賃住房同步發(fā)展,增加區(qū)位合適、職住平衡的高品質(zhì)有效住房供應(yīng),聯(lián)動(dòng)促進(jìn)城中村區(qū)域空間品質(zhì)提升、新市民住有所居,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)等多領(lǐng)域系統(tǒng)優(yōu)化,是新時(shí)期城中村高質(zhì)量更新改造面臨的巨大挑戰(zhàn)。
多位專家認(rèn)為,排斥性改造導(dǎo)致城中村“改不完”。排斥性改造是指在城中村改造過程中,無視原城中村中大規(guī)模新市民聚居的事實(shí),改造后新提供住房的數(shù)量和質(zhì)量都不能滿足原租住的中低收入新市民的需要,迫使他們向中心城外圍遷移。
葉裕民認(rèn)為,城中村改造的落腳點(diǎn)應(yīng)該是為居民提供可支付健康住房和促進(jìn)公共服務(wù)均等化。所以當(dāng)前,一定要以人民為中心,實(shí)施包容性城中村改造,實(shí)現(xiàn)城中村改造與保障性租賃住房同步建設(shè)。她說:“改造城中村的過程就是數(shù)千萬老百姓實(shí)現(xiàn)美好人居的過程,是讓他們安居樂業(yè)的過程。”
“這是一張更難的‘考卷’。”游鴻指出,如今,北京的城中村改造面臨著“多元目標(biāo)之難”,要實(shí)現(xiàn)減量、增綠、拆違、治理、住房保障、鄉(xiāng)村振興等多重目標(biāo),統(tǒng)籌難度非常大。他擔(dān)心,在此輪城中村改造中,排斥性改造會(huì)導(dǎo)致人員流失,給城市運(yùn)轉(zhuǎn)帶來影響。
多重約束之下,城中村改造的破局之道是什么?游鴻建議,不激進(jìn)、不盲目加杠桿,分類施策。近期,還要鼓勵(lì)包容性治理,自主更新,優(yōu)選好的區(qū)位試點(diǎn)拆改模式。在他看來,“包容性”成為此輪城中村改造的內(nèi)在邏輯,這是“因?yàn)榘菪愿脑斓暮诵幕蛘咦顬榫o迫的要素,就是這群人在城市中最基本的需求——安全、有尊嚴(yán)和可負(fù)擔(dān)地居住”。
分類施策是此輪城中村改造的基調(diào)之一。10月12日,記者從住建部獲悉,超大特大城市正積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造,分三類推進(jìn)實(shí)施:一類是符合條件的實(shí)施拆除新建,另一類是開展經(jīng)常性整治提升,第三類是介于兩者之間的實(shí)施拆整結(jié)合。
根據(jù)深圳城中村的實(shí)際情況,仝德提出了三條改造路徑:一是對(duì)條件特別差的村落,進(jìn)行推倒重建式的更新,這樣也可以彌補(bǔ)中高端市場(chǎng)的不足。二是條件較好的村落開展政府主導(dǎo)的統(tǒng)租型的整治,以供應(yīng)保障性住房。三是對(duì)其他類型的村落可以嘗試市場(chǎng)主導(dǎo)、政府保障的綜合整治,面向城市的低收入群體提供健康可支付的住房。
將改造與保障性住房建設(shè)結(jié)合好
在城中村改造中,隨著一棟又一棟高樓拔地而起,鋼筋混凝土“森林”逐步形成,改造后的片區(qū)的容積率明顯增加,開發(fā)商的“面包”變大了,原住民的“口袋”變“鼓”了。
然而,有的群體可能要開始發(fā)愁了,對(duì)他們來說,低成本的住房似乎“變少”了,甚至逐漸消失了。這樣,這些外來人口、低收入人群或剛畢業(yè)的年輕人只能不斷地向外漂移。不少年輕人表示,城中村改造后,他們最擔(dān)心的就是房租上漲,他們租不起。
清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系教授田莉在演講時(shí)指出,不可否認(rèn),在各種各樣的城中村改造模式中,長期存在著對(duì)外來人口居住權(quán)的忽視。
華東師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院和中國現(xiàn)代城市研究中心教授、博士生導(dǎo)師汪明峰一直在關(guān)注上海的城中村改造問題。他發(fā)現(xiàn),在上海城中村居住的大量低收入外來人口的主要住房需求是:便宜與職住臨近。然而,在城中村不斷拆遷改造的背景下,滿足對(duì)低收入群體的住房供應(yīng)明顯減少了,這些外來人口在不同的城中村之間不斷搬遷,一個(gè)被拆掉了,就搬到另一個(gè),相對(duì)來說,他們可選擇的空間被壓縮了。
田莉認(rèn)為,城中村的改造既要結(jié)合當(dāng)下房地產(chǎn)市場(chǎng)的新形勢(shì),也要關(guān)注外來人口的居住權(quán)利。例如,房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化,老百姓對(duì)樓市的預(yù)期也發(fā)生了很大的變化,年輕人的觀念也在變化,有的年輕人選擇租房過一生。
田莉認(rèn)為,在城中村改造過程中,提供低成本的租賃住房是保障外來人口居住權(quán)益的主要路徑之一。同時(shí),這種改造要依靠市場(chǎng)和社會(huì)力量進(jìn)行多元化改造。
保障性住房被認(rèn)為是留住這些群體的解決方案之一。7月21日,國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上審議通過的《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》也提出,“把城中村改造與保障性住房建設(shè)結(jié)合好。”
在多位專家看來,在城中村改造中,推進(jìn)保障性住房建設(shè)有不少機(jī)遇。此前,深圳市龍華區(qū)元芬村曾是一個(gè)典型的城中村,改造后,這里有了讓青年人落腳的青年公寓。
汪明峰認(rèn)為,在城中村改造中,既要看到村民集體制度的發(fā)展,同時(shí)也要保障外來人口居住的權(quán)限,從而實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展。他強(qiáng)調(diào),有兩點(diǎn)很重要:一是提供合適的居住環(huán)境,這是外來人口融入城市的一個(gè)必要支撐;二是不僅要在硬件上提供支撐,更多是在軟件上改變,尤其是在流入地社會(huì)保障和公共服務(wù)方面,應(yīng)向外來人口更加開放。他說:“希望通過城中村改造讓城市居民生活更加美好。”
(編輯:月兒)