整體性保護北京舊城:挑戰(zhàn)與機遇

新時期,北京的城市戰(zhàn)略定位是政治中心、文化中心、對外交流中心和科技創(chuàng)新中心。作為文化中心,北京在城市建設(shè)中應(yīng)妥善處理好發(fā)展和保護的關(guān)系,真正做到像愛惜自己的生命一樣保護好城市歷史文化遺產(chǎn)。

  歷史文化保護區(qū)適宜全覆蓋

  在北京舊城保護中存在的一個突出問題,就是歷史文化保護區(qū)分片保護與實施舊城整體保護的矛盾。

  1986年,國務(wù)院批轉(zhuǎn)建設(shè)部、文化部關(guān)于請示公布第二批國家歷史文化名城名單報告的通知中指出:“對一些文物古跡比較集中,或能較完整地體現(xiàn)某一歷史時期的傳統(tǒng)風(fēng)貌和民族地方特色的街區(qū)、建筑群、小鎮(zhèn)、村寨等,要作為歷史文化區(qū)加以保護?！贝撕?歷史文化保護區(qū)(歷史地段)的概念被引入中國,西方城市保護的概念是否適應(yīng)包括北京在內(nèi)的中國城市保護的需要,成為學(xué)術(shù)界爭鳴的話題。

  1999年6月,吳良鏞、貝聿銘、周干峙、張開濟、華攬洪、鄭孝燮、羅哲文、阮儀三提出《在急速發(fā)展中更要審慎地保護北京歷史文化名城》的建議,認(rèn)為:“北京舊城最杰出之處就在于它是一個完整的有計劃的整體,因此,對北京舊城的保護也要著眼于整體”,在舊城內(nèi)僅把一些地區(qū)劃作歷史文化保護區(qū),是“將歷史文化保護簡單化了”,“目前的保護區(qū)規(guī)劃僅僅是孤立地、簡單地劃出各個保護區(qū)的邊界”,“沒有從舊城的整體保護出發(fā)進行通盤的考慮”,“是一種消極保護,實際上也難以持久”。

  2002年6月,徐蘋芳在《論北京舊城的街道規(guī)劃及其保護》一文中指出,中國古代城市與歐洲的古代城市有著本質(zhì)的不同。歐洲古代城市的街道是自由發(fā)展出來的不規(guī)則形態(tài),這便很自然地形成了不同歷史時期的街區(qū)?！翱梢詳嘌?在世界城市規(guī)劃史上有兩個不同的城市規(guī)劃類型,一個是歐洲(西方)的模式,另一個則是以中國為代表的亞洲(東方)模式”,“歷史街區(qū)的保護概念,完全是照搬歐洲古城保護的方式,是符合歐洲城市發(fā)展的歷史的,但卻完全不適合整體城市規(guī)劃的中國古代城市的保護方式,致使我國歷史文化名城的保護把最富有中國特色的文化傳統(tǒng)棄之不顧,只見樹木,不見森林,揀了芝麻,丟了西瓜,造成了不可挽回的損失”。

  《北京城市總體規(guī)劃(2004年-2020年)》2004年版總體規(guī)劃提出:“進一步擴大舊城歷史文化保護區(qū)的范圍。根據(jù)歷史文化遺存分布的現(xiàn)狀和傳統(tǒng)風(fēng)貌的整體狀況,擴大、整合舊城現(xiàn)有的歷史文化保護區(qū)；增加新的歷史文化保護區(qū)。”目前,北京舊城內(nèi)的歷史文化保護區(qū)已增至33片,占舊城面積的29%。據(jù)北京市規(guī)劃學(xué)會2003年統(tǒng)計,北京舊城之內(nèi),被劃入保護區(qū)的胡同有600多條,未被劃入保護區(qū)的胡同有900多條。

  根據(jù)2004年版總體規(guī)劃的要求,以及《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》《北京歷史文化名城保護條例》的相關(guān)規(guī)定,北京舊城歷史文化保護區(qū)范圍之外的胡同,應(yīng)該被納入整體保護的范圍?？墒?一段時期以來,一直存在一種錯誤認(rèn)識,即認(rèn)為保護區(qū)之外的胡同、四合院都可以拆除。在此種認(rèn)識的驅(qū)使下,大拆大建在保護區(qū)之外持續(xù)上演,舊城遭受無法挽回的巨大損失。

  全國政協(xié)委員、故宮博物院院長單霽翔在2016年全國兩會提案中指出,今天,維護北京文化古都城市風(fēng)貌,首先要保護其嚴(yán)整、平緩、有度的風(fēng)格和內(nèi)在風(fēng)韻,包括保護城市中軸線,保持棋盤式的道路系統(tǒng),維護嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某鞘锌臻g格局和活潑的園林水系,保護諸多文物古跡。而實現(xiàn)這些保護目標(biāo)的關(guān)鍵,是整合歷史城區(qū)內(nèi)的歷史文化保護區(qū),在保護好已經(jīng)公布的歷史文化保護區(qū)的基礎(chǔ)上,擴大保護范圍,將具有胡同—四合院基本格局的區(qū)域,全部公布為歷史文化保護區(qū)。當(dāng)前對于北京歷史文化名城保護來說,這是不可失去的難得機遇。

  北京舊城是統(tǒng)一規(guī)劃建成的不可分割的整體,是東方城市的杰出代表。為落實整體保護的要求,必須改變北京市已公布的歷史文化保護區(qū)不能覆蓋整個舊城的狀況,堅持2004年版總體規(guī)劃確立的“擴大、整合舊城現(xiàn)有的歷史文化保護區(qū)”、“增加新的歷史文化保護區(qū)”的原則,采取強有力措施,將舊城內(nèi)未被劃入保護區(qū)的歷史地段,全部公布為歷史文化保護區(qū)。

  人口疏散與加強房屋管理相結(jié)合

  北京舊城平房區(qū)人口密集、疏解困難以及房屋危破,與房屋管理不善相關(guān),突出體現(xiàn)在:

  ——直管公房大量存在違法轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借行為,長期得不到遏制,且不斷加劇,甚至出現(xiàn)使用權(quán)違法交易,為不合理的人口聚集提供了空間。違法轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借直管公房行為的泛濫,已使大量平房四合院的住戶變?yōu)橥鈦砹鲃尤丝?其中存在暗箱操作及尋租行為,并給流動人口的管理造成困難,潛伏諸多隱患。有的直管公房承租人甚至將其承租權(quán)(使用權(quán))公然通過中介機構(gòu)上市交易,其價格與產(chǎn)權(quán)交易價格相當(dāng)。有中介機構(gòu)表示,只需向房管員支付一筆費用,即可變更租賃證,實現(xiàn)使用權(quán)過戶。

  ——由于沒有建立直管公房租賃退出機制,“戶在人不在”情況普遍,虛高了平房區(qū)實際居住人口數(shù)量。北京市社會科學(xué)院2005年發(fā)布的《北京城區(qū)角落調(diào)查》顯示,崇文區(qū)(2010年7月崇文區(qū)與東城區(qū)合并,稱東城區(qū))轄內(nèi)的前門地區(qū),人戶分離現(xiàn)象嚴(yán)重,戶在人不在的占常住人口的20%以上,個別社區(qū)外遷人口占45%以上。這一情況在北京舊城平房區(qū)普遍存在。許多房屋并不為戶籍人口實際居住使用,它們或被出租盈利,或被長期閑置。人戶分離者,多是在外居住(在外擁有住房或租用住房)的直管公房承租人,他們正是違法轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借直管公房的主要群體。

  ——私搭亂建、破墻開洞等違法建設(shè)行為大量存在,傳統(tǒng)的院落格局、商住空間秩序被嚴(yán)重破壞,為不合理的人口與業(yè)態(tài)聚集提供了土壤。私搭亂建的違法建設(shè)行為是對公共利益的悍然竊取,長期以來卻得不到應(yīng)有的懲治與打擊,并與違法轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借直管公房的行為相伴,不斷蔓延,惡化了大雜院問題,嚴(yán)重?fù)p害城市形象與社會公德；未經(jīng)審批破墻開洞、將居住用地違法變更為商業(yè)用途,以攫取高額利益的行為在胡同內(nèi)大量存在,這同樣是對公共利益的悍然竊取,必須嚴(yán)加懲治。

  北京舊城歷史上的商業(yè)空間多分布在南北向的街道兩側(cè),居住空間多分布在東西向的胡同之內(nèi),由此形成“結(jié)廬在人境,而無車馬喧”的空間秩序,這是十分值得珍視與繼承的傳統(tǒng)。在胡同內(nèi)肆意破墻開洞的行為,使寧靜的胡同變成了街道,是對這一傳統(tǒng)的巨大傷害。

  以上問題暴露了舊城平房區(qū)的房屋管理存在嚴(yán)重的“真空”與漏洞,如不及時加以糾正,平房區(qū)的人口即使通過行政力量得以暫時疏解,仍有可能回潮。

  舊城平房區(qū)居住著大量“老北京”,這些原住民是北京地方文化的主要傳承者,應(yīng)鼓勵他們繼續(xù)居住在歷史城區(qū),切忌通過行政力量“一刀切”將他們大規(guī)模搬離。應(yīng)具體問題具體分析,綜合施策,真正疏解那些應(yīng)該被疏解的人員:

  ——對四合院平房區(qū),保障房優(yōu)先供應(yīng),建立長效機制,居民自主選擇外遷,不得強迫。舊城人口過度集中,與長期以來的住房供應(yīng)短缺、保障房供給不力相關(guān)。實踐證明,1990年代以來推行的拆低建高的危舊房改造計劃,增加了舊城內(nèi)的建筑容量,不利于人口疏解,并對歷史文化名城保護形成矛盾,導(dǎo)致舊城人口結(jié)構(gòu)斷裂、拆遷矛盾激化等一系列問題?？偨Y(jié)經(jīng)驗教訓(xùn),北京市應(yīng)建立保障房供應(yīng)與平房區(qū)人口疏解相對接的長效機制,鼓勵平房區(qū)居民選擇區(qū)外的保障房居住,自主外遷,避免強制性外遷的行政力量介入,實現(xiàn)人口疏解、提高居住質(zhì)量、延續(xù)社會結(jié)構(gòu)、舊城保護的多贏。

  ——建立直管公房租賃退出機制,徹底解決人戶分離問題,實現(xiàn)平房區(qū)人口疏解的“精確打擊”。直管公房在舊城存量平房中占有相當(dāng)大的比重,其中大量存在的人戶分離問題,表明相當(dāng)一批直管公房并不為法定承租人真正使用,這些承租人將公房轉(zhuǎn)租后獲取不正當(dāng)違法收入,理應(yīng)予以制止,房管部門應(yīng)解除與其簽訂的租賃合同,騰空、收回房屋,合理安排使用。由此也可推動解決大量直管公房被外來流動人口使用的問題,使平房區(qū)人口得到有效疏散。

  直管公房是低租金保障性住房,其提供保障的對象,應(yīng)該是低收入、沒有房產(chǎn)的市民,而不是在外已擁有或租用房產(chǎn)者,對后者,應(yīng)該建立租賃退出機制。如能以適當(dāng)方式,解除人戶分離者的公房租賃合同,平房區(qū)的人口疏解就能得到良性推動。在這樣的機制下,留下來的,仍是那些需要得到保障的老住戶,被疏解的,是那些事實上并不在此居住的承租人。這樣,就能避免舊城人口疏解工作造成社會結(jié)構(gòu)劇烈變化以及地區(qū)文脈斷裂等問題。

  ——健全平房區(qū)房屋管理體制,嚴(yán)厲打擊直管公房轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借違法行為,加大對私搭亂建的拆除力度,懲治破墻開洞行為。直管公房是國有財產(chǎn),任何單位和個人不得私自買賣、侵占直管公房,不得利用直管公房從事非法活動或牟取非法收入。必須嚴(yán)厲查處承租人存在的擅自轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借、改變房屋使用性質(zhì)和用途、擅自改變房屋結(jié)構(gòu)面積等行為；對直管公房管理進行徹底整治,嚴(yán)厲查處房管部門不作為、亂作為、以權(quán)謀私、與承租人或中介機構(gòu)相互勾結(jié)、輸送利益的行為。

  ——在人口得到疏解的情況下,對直管公房的分配進行優(yōu)化,按四合院原工藝進行修繕,實現(xiàn)廚衛(wèi)入戶,成為成套住宅,為低收入、真正需要被保障的居民提供體面的居住環(huán)境。應(yīng)該看到,在北京舊城內(nèi)長期得不到有效解決的“臟、亂、差”大雜院問題,已嚴(yán)重?fù)p害了首都形象,暴露出城市建設(shè)管理存在的諸多問題。前述平房區(qū)人口疏解機制的建立,正可為這一問題的解決,提供有力支撐。

  使更多文物建筑為社會共享

  在中央機構(gòu)與北京市的積極配合下,長期占用全國重點文物保護單位恭王府府邸的9家單位于2002年全部搬遷騰退,修復(fù)后的恭王府府邸2008年對外開放；北京市文物保護單位、位于什剎海東岸的火德真君廟,在文物部門、中國道教協(xié)會、西城區(qū)政府的共同投入下,于2002年騰退修繕,將占用其中的部隊招待所和近50戶居民遷離,2008年修竣后作為道教活動場所對外開放；在社會各界的呼吁下,部隊機關(guān)于2010年將其長期占用的全國重點文物保護單位大高玄殿歸還故宮博物院管理,2015年進行修繕,擬于2017年修竣后對外開放。這些文物建筑的騰退、再利用,為解決北京市大量存在的文物建筑占用問題提供了經(jīng)驗,應(yīng)在全市范圍內(nèi)積極推廣。

  上世紀(jì)50年代以來,大量文物建筑被中央及北京市屬單位占用,有的被用作辦公,有的被用作居住,有的被作為工廠車間或商業(yè)設(shè)施使用。目前,全市40余座王府中(其中包括15座市級以上的王府院落)僅有恭王府對外開放,其他王府被占的王府建筑包括(醇親王府、慶親王府、順承郡王府、禮親王府、順承郡王府、鄭親王府、理親王府、惠親王府、廉親王府等)均因歷史遺留問題被機關(guān)單位或住戶占用。

  北京市政協(xié)委員、北京市文物局前局長孔繁峙2016年1月提案呼吁制定北京王府文物單位保護和開放規(guī)劃。他指出,大部分王府因被社會單位住戶占用,造成王府建筑年久失修,或結(jié)構(gòu)變形,腐蝕嚴(yán)重；或瓦面塌陷,雜草叢生。同時,因居民生活使用,火險等安全隱患十分嚴(yán)重等等。王府建筑作為古都的一類重要歷史建筑更不能發(fā)揮其應(yīng)有的社會教育作用。

  他分析指出,北京王府院落存在的上述問題,是歷史造成的,是歷年積累的結(jié)果,其問題的解決不僅難度大,而且每座王府的占用情況十分復(fù)雜,單純依靠北京地方的力量是無法解決的:首先是產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜,北京的王府幾乎都是中央各部門所有,對產(chǎn)權(quán)都有各自的要求；二是占用單位復(fù)雜,有中央機關(guān),有事業(yè)、企業(yè)等各類單位,占用單位搬遷資金巨大；三是部分王府已為單位職工居住使用,大量居民的搬遷又是一筆巨大的資金投入等,致使對其的保護利用,成為北京文物保護的一大難點問題。

  孔繁峙認(rèn)為,當(dāng)前,北京正在實施非首都功能疏解、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和老城調(diào)整等發(fā)展戰(zhàn)略,北京應(yīng)借此機遇,統(tǒng)籌解決王府占用單位和住戶的搬遷問題。特提出建議:將王府建筑納入這次全市開展的非首都功能疏解的范圍內(nèi),協(xié)調(diào)中央部門,共同研究解決王府建筑在“老城重組”過程中的保護、利用問題；研究制定北京王府的保護利用規(guī)劃,制定占用單位、住戶外遷的時間表及修復(fù)、開放的年度時間、進度等,爭取逐年解決；政府部門就落實王府的保護利用規(guī)劃,應(yīng)按職責(zé)分工責(zé)任并將進度列入年度的工作計劃。

  除了王府建筑,北京還有大量宗教建筑和會館建筑被各個單位占用,寺廟建筑、會館建筑同樣是老北京文化的重要載體,也應(yīng)被納入重點騰退范圍。這些文物建筑騰退、修繕后,可恢復(fù)其原有功能,或作為公共文化服務(wù)場所對外開放,為全社會共享。

  通州副中心建設(shè)、北京市屬行政機構(gòu)從中心城外遷、非首都核心功能疏解,為文物建筑的騰退、再利用提供了巨大機遇,可采取以下具體措施:

  ——充分利用市屬單位及非首都核心功能外遷騰退的房屋土地資源,將之與占用文物建筑的中央機構(gòu)進行產(chǎn)權(quán)置換,實現(xiàn)文物建筑的騰退、修繕、對外開放,使之成為全社會共享的文化資源。

  ——通過市屬單位外遷、非首都核心功能疏解而騰退的房屋土地資源的再利用,盤活存量資產(chǎn),獲取充足收益,反哺舊城保護,建立北京歷史文化名城保護基金,重點投入文物建筑的騰退、修繕。

  ——鼓勵社會力量介入,與相關(guān)組織合作,籌集資金用于宗教建筑的騰退、修繕、開放；與地方政府合作,籌集資金用于會館建筑的騰退、修繕、開放。合作方可根據(jù)具體投入情況,獲得相關(guān)建筑的產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)。（特約撰稿 王軍 作者曾任新華社記者,現(xiàn)為故宮博物院研究館員,著有《城記》一書)

（編輯：馬芳）